街道办是怎样一个单位？

长期以来处于科层与社会交界面的街道办，由于复杂场域产生的组织派出性、职能边界模糊性等问题，引发基于功能论的组织存续与未来面向的讨论，重新凸显出街道办现实的多重场域特性、内生的生存能力和组织环境适应机制。

无论过去或现在，街道办事处（以下简称“街道办”）在我国城市基层治理中均扮演着重要角色。

法律层面

自1954年全国人大颁布《城市街道办事处组织条例》以后，作为中国城市基层治理组织的街道办事处( 简称“街道办”) 就长期被广泛关注和讨论。街道办处于

行政组织体系

的

末端

派出机构

，履行地方政府经济发展、公共服务、社会管理等方面的职能。街道办处于“街居制”的上端，协调着辖区内地区性、社会性、群众性工作，深深地嵌入到当前城市基层治理之中。

它被确立为我国市辖区和不设区的市人民政府的派岀机关。街道办的派出性质在科层结构、嵌入形式上有职能边界、组织性质等方面的争议，为街道办的存废提供了讨论空间。

2009年6月全国人大决定废止《城市街道办事处组织条例》。

然而，在过去的十年间，尽管街道办在现实中依然存在并继续运转，却没有从法律上再对其进行专门规定。我国街道办体制将何去何从？

街道办的历史演变

街道办的历史演变自1949年新中国成立以来，我国城市街道办先后历经四次变迁。

（一）初创：从街政府到区政府派出机构

（二）异化：从人民公社到革命委员会

（三）重建：从恢复街道办到职能扩张

（四）改革：从社区建设到城市治理

各地改革探索

进入2000年以后，对街道体制改革的探索在各地相继展开。

2002年南京市白下区在淮海路街道办进行“政府依法行政、社区依法自治”的改革试点；

2003年北京市石景山区创建“小政府、大社区，小机构、大服务”的城市基层管理的“鲁谷模式”，北京市从2018年2月开始在全市推广源于平谷区的“乡镇吹哨、部门报到”经验，开展党建引领街乡管理体制机制创新。

贵阳市小河区、黄石市铁山区等地也进行了改革探索。

2010年7月，铜陵市铜官区撤销街道办，进行社区综合体制改革。

2011年，改革推广到铜陵全市，铜陵市成为全国第一个没有街道办的地级市，一度引发热议。

十八大以后，党和政府明确提出加强社会治理创新，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局，引发新一轮城市基层治理体制改革。

历史地看，街道办不仅是城市管理和社会治理的基础，也是连接政府和社区的政治枢纽，具有双重属性：一是作为区政府的派出机关，拥有管理整个辖区的法定资格，具有行政属性；二是身处社会管理的基础层次，承担社区建设，直接面对居民和群众性自治组织，具有社区属性（周平,2001）。

街道办体制改革牵一发而动全身，涉及与之相关联的一系列关系的调适。一是理顺政府与社会、市场的关系。

街道办是怎样维系自身的合法性的？

在中国传统社会，保甲制度是国家政权进行基层社会管理的重要制度。通过保甲，政府将行政控制力扩展到最基层单位以填补基层权力真空。

伴随着城市社会的变迁与转型，市民社会的力量也逐渐发育和成长起来，国家权力已经不宜再直接渗透到城市基层社会中，逐渐转为柔性渗透和合作治理。政府力求实现从强调行政控制到强调居民参与、从强调自上而下的单一管理到强调多元合作治理、从强调行政管理到强调公共服务的转变。

从严格意义上说，街道办处于由正式制度与非正式制度构成的两种场域交汇地带，并在与两个场域内各种因素的互动过程中建立起一种权威关系。可见街道办是个特殊的体制设计或制度安排,它既不能完全“国家化”，成为一级完全的政权组织，又不能完全“社会化”，成为一级纯粹的社会自治组织，而是国家和城市基层社会“互嵌”“互构”的场所。

未来，要适时加快城市基层治理制度建设，减少各类不切实际的指标任务和绩效考核，保持街道办的科层场域运作活力。要逐步推动治理社区事务的分类，将可以市场化的服务交由市场处理，街道办负责协助社区构建社会治理生态。

（本文观点来自：吴侗、庞明礼 邓翔）