巡按与巡抚的区别 - 明代巡按制度浅析

巡抚作为一个明确的官职是清朝才有的事情，然而作为一种任务派遣在明朝就已颇为广泛。也正是自明朝中后期开始巡抚在地方任职时间越来越长，参与地方事务越来越深入，逐渐从中央派遣官固化为了地方官。

而本文所要提及的对象并不是巡抚，而是巡按御史。他们品级仅有正七品，与巡抚官有着极大的区别，但是却拥有与巡抚相当的权力。这是为何呢？

同是都察院官，品级和执掌却大不相同

对于总督巡抚类官，《大明会典》中已经详细介绍了它的执掌：

国初、遣尚书、侍郎、都御史、少卿等官、巡抚各处地方。事毕復命、或即停遣。初名巡抚。或名镇守。后以镇守侍郎、与巡按御史、不相统属。又文移往来、亦多窒碍。定為都御史巡抚。兼军务者、加提督。有总兵地方、加赞理。管粮餉者、加总督兼理。他如整飭边备、提督边关、及抚治流民、总理河道等项。皆因事特设。今具列焉。其边境以尚书、侍郎、任总督军务者。皆兼都御史、以便行事。

明初的巡抚是一个非常临时的外派职务，皇帝委派尚书、侍郎、都御史等官出外巡抚地方，完事后可回京复命。

考虑到巡抚的事务很繁杂，需要的权限也比较多，因此后来统一给巡抚一个都御史的官衔。因为御史隶属于都察院，都察院正是负责监察百官、复核疑难案件的。有了这样的监察权力，巡抚自然可以凌驾于地方官之上。甚至很多巡抚的品级还会低于地方官的品级，比如明末的卢象升以右副都御史巡抚湖广的时候，湖广布政使的品级是从二品，而右副都御史仅是正三品，但是这不影响卢象升对湖广地区军务、粮饷的直接管理。

巡抚来到地方因具体分管事务的不同又会有不同的说法，比如提督、赞理、总督兼理等。

由于明代的巡抚仍然不是一个固定的官职，因此它的品级需要通过巡抚本人所挂靠的官职来决定，最低也是正四品的右佥都御史。

都察院正门

相对的，巡按御史，正七品，虽然是都察院属官，但它不像巡抚那样有重大的事务委派。巡按御史从一开始就作为京外的监察力量，与在京城负责监察京官的监察御史，共同构建了都察院的监察体系。

国初、监察御史、及按察司分巡官、巡歷所属各府州县、頡頏行事。洪武中、详定职掌。正统间、又推广申明、著為宪纲、及宪体。相见礼仪、事例甚备。迨后按察司官、听御史举劾、而御史始专行出巡之事、今具列焉。

本来地方的按察司和巡按御史一样，拥有相同的权力，都是通过巡查省下面的各府县来考核各级地方官员。后来按察司官像其他地方官一样接受御史的监督，使得巡按御史权力独重。

理论上说巡按御史也是监察御史，因为它是从都察院的一百多名监察御史中抽派出去的，一般出外巡查一年回京复命。而且根据具体外派处理的事务不同又有巡盐御史、巡漕御史、巡按御史等。由于戏说的关系，八府巡按这个词总是代表影视剧中公正廉明的角色而被人熟知，不过本文将出巡的监察御史都称为巡按御史。

《Q版大明衣冠图志》中的明代御史官常服

铨选制度的区别

明代中期以降，边境军事压力逐渐变大，内地局部地区也时有流民起义、土官造反等战事。然而在地方上，布政使主财政，按察使主刑名，都指挥使主兵事。权力的分散在应对紧急事件时效率低下，使得朝廷不得不因急而委派巡抚总理与战争相关的一切事宜。

从这个角度来讲，巡抚是重要的，他们的权力明显高于布政使等地方官员。因此在铨选巡抚时有专门的推举制度，《明史 · 选举志》中提到：

凡升迁，必满考。若员缺应补不待满者，曰推升。内阁大学士、吏部尚书，由廷推或奉特旨。侍郎以下及祭酒，吏部会同三品以上廷推。太常卿以下，部推。通、参以下吏部于弘政门会选。詹事由内阁，各衙门由各掌印。在外官，惟督、抚廷推，九卿共之，吏部主之。

外官中只有督抚级别的，才能由九卿（六部尚书、都察院左都御史、大理寺卿、通政使）廷推产生，规模可比内阁大学士和吏部尚书的铨选，可见朝廷对此的重视。也能看出虽然巡抚挂靠了都察院的都御史衔，实际上他们并不归都察院管理，在京他们可以直达皇帝，在外又能总制一方。

巡按御史作为普通的都察院属官，它的铨选制度就没有如此复杂了。一般是吏部会同都察院从合适的候选者中进行考选。当然，并不是所有进士或者官员都可以考选御史：

成化十年令、御史缺。选进士年三十以上者、问刑半年、考试除授。博士、行人、推官、知县、兼选。仍试职。

......

万历二年令、各部员外郎、不准改授御史

理论上，能够成为御史的，需要满足好几个条件：

年龄在三十岁以上，希望候选者成熟稳重有一定的为官经历，新科进士一般不能直接进入都察院问刑半年是说头半年要进行观政，即实习；实习结束之后通过考试方可授官试职，即使通过了实习和考试，第一年仍然作为一个试用期，不合格的还是会被退回吏部各部员外郎作为从五品官，即使你想降级调到都察院当普通御史都不可能

巡抚管巡按，还是巡按管巡抚？

理论上来说，巡抚巡按都挂都察院职，虽然一个是虚挂，另一个是实授。但是从前面铨选制度的区别可以看出，前者的受重视程度远超过后者，而且巡抚最低也是正四品的佥都御史，比正七品的巡按御史整整高了六级。那么，真的在地方，巡抚就可以事事力压巡按吗？答案显然是否定的。

凡徭役、里甲、钱粮、驛传、仓廩、城池、堡隘、兵马、军餉。及审编大户粮长、民壮快手等项、地方之事、俱听巡抚处置。都布按三司、将处置缘由、备呈巡按知会。巡按御史出巡、据其已行之事、查考得失、纠正姦弊。不必另出已见、多立法例。其文科、武举、处决重辟、审录冤刑、参拨吏农、纪验功赏、係御史独专者、巡抚亦不得干预

理论上巡抚主兵马钱粮，巡按主刑名科举，他们各有所专，不相统属。其中巡抚专责事务相对更繁琐些，而巡按督管的科举则是一省最重要的事务。而且：

凡抚按、遇有地方大事、皆会同而行。如常行事务、与委署印信、止以文书先到者為主。奉行官吏、不必观望两请。

可见对于地方大事，两人都必须在场，说明至少巡按有同等知情权。

成化年间陆容的《菽园杂记》中记录了一则故事，南直隶巡抚翻了清军御史审定的案子：

天顺三年，南直隶清理军伍御史郭观、持法颇刻。昆山县有一人诬首者，至连坐二十四人充军，予家时为里正，亦在遣中。将欲伸冤于巡抚以，闻太仓查用纯娴习吏学，与谋之，查云：“巡抚与御史各领敕书行事，诉之无益。”又谋之昆城高以平氏，高云：“诉之可也。”或以查语质之，高云：“此非有识之言也。在京刑部、都察院狱情，必大理寺评允无碍，才敢决断。御史在外行事，旁若无人。刑狱苟有冤抑，伸理平反，非巡抚而谁？诉之有益。”于是往诉，都宪崔公果为平反之，二十四人皆复为民。谚云：“事要好，问三老。”信然。

案子是这样的，清军御史郭观误将二十四个无辜人员判为充军，而陆容的家人正在其中。陆容想向南直隶巡抚伸冤，却不知道巡抚到底能不能管巡按的事。于是请教查用纯，查认为抚按官各司其职，恐怕不能。后来咨询高以平，高觉得京城行部和都察院的案子都需要大理寺进行复核，现在御史在外做事毫无约束，要是有冤假错案，当然要去找巡抚了。陆容听了高的话，果然为家人平了反。他还感叹老话说的对：事要好，问三老。

事实上，从《大明会典》中的执掌来看，查用纯的话是有道理的，郭观被委派来清军，自然全权负责此事。如若郭的判决有问题，陆容进京向都察院（郭观的直属部门）是最合理的做法，去大理寺申请复核也是可行的。而南直隶巡抚仅仅挂了右副都御史的虚衔，并不是真的都察院堂官，这里陆容只是恰好碰上了人比较好的巡抚崔恭才得以提前翻案。

不过在抚按官相见的礼节上，由于品级上的差距，仍以巡抚为尊：

凡巡按御史在外接待巡抚、不论副都僉都、其坐旁坐。其班后列。不逊者、回道之日、考以不諳宪体、奏请降调。

绣衣直指，却看不起封疆大员

汉武帝年间，民间起事者众，地方官员督捕不力，因指派直指使者衣绣衣、仗斧仗节，兴兵镇压，刺史郡守以下督捕不力者亦皆伏诛。后因称此等特派官员为“绣衣直指”。

有明一代，进士们极为尊崇翰林、吏部、科、道这四衙门。翰林官有储相之称，未来可以入阁拜相；吏部掌握官员升迁贬黜，关系到所有人的仕途；科道官品级虽低，却可监督当朝所有官员，内阁六部一应决定，都有资格查看封驳。

巡按作为御史官的外派职务，从御史中精心挑选，在外代天子巡狩，唯我独尊。起初在地方还与按察使司同享监察权，后来更是直接考察按察使司，从而将所有地方官僚体系纳入考察对象。甚至从明中期开始，巡按的权力触角就伸到了巡抚的头上，《明史》中有多例巡按弹劾巡抚导致巡抚受到处分的例子：

（景泰初年，盛昶）尝按广东，劾巡抚侍郎揭稽不职，稽坐左迁。

这一现象从巡抚方面来解释，主要有下面几个原因：

巡抚的地方化，虽然在制度上仍然是中央的派出官员，然后京官中没有一个人这么认为。当我们把巡抚只当成地方官员时，口含天宪的直指御史当然有资格监督巡抚。明中后期的督抚实在太多，重要性远远不及明初。谭其骧主编的《中国历史地图集 · 元明册》中列出了明代中后期稳定存在的二十八个督抚职位。这个数字已经高出明代两京一十三省的省级行政规划数不少。再加上其他的经略、总理，这个数字只多不少。继续使用之前的廷推制度进行高级铨选已经不可能了，事实也证明后期许多巡抚大多名不副实，剿匪抗敌均不力。

明代督抚表

重复设官、督抚不和等现象严重影响了巡抚正常权力的行使。这一现象也可看作是上述督抚官泛滥的结果。比如明末时，针对辽东后金的边患，明廷任命熊廷弼为兵部尚书兼右副都御史，驻守山海关，经略辽东军务；与此同时又提拔王为化贞为右佥都御史，巡抚广宁。理论上熊廷弼官衔更高，但是王化贞在朝中有内阁的直接支持，熊主守而王主攻，由此经抚不和，最终不懂战事的王化贞贸然进攻导致广宁惨败。

从巡按御史本身来看：

边疆地区的频繁战事、中部地区的流民起义，多种因素导致中央对地方愈加不信任，而地方官更要仰仗巡按们回京报告时的美言，两边的因素共同突显巡按官的重要。御史本身是一种管人的差事，却不用委身去处理实际问题。俗话说不会做就不会错，而说谁不会呢。边疆打仗，巡抚带领总兵要负责大到战略部署、小到战役规划，而巡按只需监军，若战事局部失利还能写本进京参劾巡抚。这样的美差放之四海都有人争抢不休。上面提到的御史选授的资格制使得所有官员都对御史高看一眼，身为御史未来的仕途相比其他官职自然坦荡了不少。本来巡按回京之后需要接受考察，都察院需要审核报告的真实性，然而随着吏治的腐败，回京考察逐渐荒废。中央对地方官员的认知便只能偏听巡按一人所言。

难怪陈子龙等人编纂的《皇明经世文编》里会这样形容万历以来的抚按关系：

神庙以来，巡按执奏，大抵抚臣见屈，按臣见伸，故属吏之畏按臣甚于抚臣。

可见其位虽低，权却重。

复杂的制度设计给明朝带来了什么？

抚按二元制是明代地方政治制度的重要组成，巡抚从临时派遣逐渐永驻地方，巡按维持了京官外派事毕而回的准则。

前期巡抚是为了解决地方事权不统一应对战事不力的情况，得以总理地方而位高权重，可以称得上是封疆一方。后期巡按日益受到重视，也可能是巡抚权力过大对中央造成了困扰，从而采取的应对行措施。

中央与地方的博弈是贯穿于中国历史始终的难题，历代中央派遣官都会逐渐演化为地方官，如汉刺史，清督抚。而明代创立的巡按制度几乎打破了这个魔咒。中央通过巡按的眼睛，了解了各下辖府县的实际情况，不致被督抚蒙蔽。相反的，清顺治十八年，废除了沿自明代的巡按制度，地方权力制衡的架构被打破，督抚成为真正的封疆大吏，其权力扩张的同时，监督制度严重缺失，只能通过密折制度这样的间谍手法来管控地方了。